文章概述

水質(zhì)監(jiān)測是政府部門監(jiān)管污水處理廠運營的基本技術(shù)手段，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果是環(huán)保部門對污水處理廠進行監(jiān)督檢查和環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)，對于污水處理廠而言，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果的重要性不言而喻，不但影響到政府支付的污水處理服務(wù)費用，而且也是對其是否達標運營的檢驗和監(jiān)測，一旦水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果不合格，不但可能面臨高額的環(huán)保處罰，而且影響到長達三年的增值稅優(yōu)惠政策，也對運營單位的市場聲譽和社會形象造成不利影響。

 

水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果一般表現(xiàn)為在線監(jiān)測數(shù)據(jù)和現(xiàn)場水質(zhì)監(jiān)測報告，當(dāng)水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果顯示出水水質(zhì)超標，且環(huán)保部門以此對污水處理廠作出行政處罰時，污水處理廠應(yīng)如何應(yīng)對？本文作者根據(jù)豐富的行業(yè)法律服務(wù)經(jīng)驗，對水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果作為環(huán)保行政處罰中的證據(jù)適用做出細致分析，并提出專業(yè)的應(yīng)對思路。

 

在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為環(huán)保行政處罰依據(jù)的基礎(chǔ)和前提是在線監(jiān)測設(shè)備可以完整、準確記錄污水處理廠水質(zhì)情況和各項污染物指標數(shù)據(jù)，因此，一方面在線監(jiān)測設(shè)備應(yīng)滿足法律、法規(guī)和規(guī)范性文件要求的適用性標準，另一方面是在線監(jiān)測設(shè)備應(yīng)一直處于良好運營維護狀態(tài)，并定期進行比對監(jiān)測，確保在線監(jiān)測設(shè)備可以持續(xù)性的準確記錄相關(guān)數(shù)據(jù)。同時作者也從立法本意、證據(jù)適用角度對取消在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核后，要求排污單位自行手工比對，保障在線監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的規(guī)定提出了商榷意見。

 

現(xiàn)場水質(zhì)監(jiān)測是環(huán)保部門對污水處理廠運營情況進行日常監(jiān)管、抽查、監(jiān)督性檢查的重要手段，有資質(zhì)的第三方檢驗檢測機構(gòu)出具的水質(zhì)監(jiān)測報告在司法實踐中擁有較高證明效力，但并不意味著水質(zhì)監(jiān)測報告不容質(zhì)疑。當(dāng)水質(zhì)監(jiān)測報告存在格式、內(nèi)容錯漏或指標數(shù)據(jù)、結(jié)果異常時，監(jiān)測報告本身的合法性應(yīng)當(dāng)從水樣采集、水樣保存、監(jiān)測分析方法等多角度予以審慎分析，必要時可以要求環(huán)保部門、檢驗檢測機構(gòu)提供視頻證據(jù)、原始記錄等方式對進行回溯。

 

當(dāng)然，細究水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果錯漏或能脫一時之困，終不如自身固本培元，污水處理廠作為環(huán)境治理企業(yè)唯有夯實基礎(chǔ)，謹慎運營方能無招勝有招，化危機于無形。

 

 

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近年來，隨著《中華人民共和國環(huán)境保護法》及相關(guān)環(huán)境保護規(guī)范性文件的實施，環(huán)境監(jiān)察力度日益加強，污水處理廠因出水水質(zhì)超標導(dǎo)致的環(huán)境行政處罰事件呈爆發(fā)式增長。對于污水處理廠來說，從進水、污水處理、出水以及污泥處置環(huán)節(jié)都肩負著比一般排污單位更重的治污責(zé)任和監(jiān)督標準，尤其是在 2015 年財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財稅〔2015〕78 號） ¹后，污水處理廠一旦因環(huán)保問題被處以行政處罰 1 萬元以上罰款，將面臨著處罰次月起 36 個月內(nèi)不得享受增值稅即征即退政策的巨大壓力 ² 。因此，在環(huán)境保護持續(xù)高壓態(tài)勢下，無論是環(huán)境保護部門還是污水處理廠，在面對作為行政處罰重要依據(jù)的各種水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果時更應(yīng)當(dāng)審慎，并充分考慮其作為行政處罰依據(jù)的有效性和合法性。

 

1 關(guān)于印發(fā)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知：四、已享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護的法律法規(guī)受到處罰（警告或單次 1 萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達的次月起 36 個月內(nèi)，不得享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策。

 

2 《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》第 5.2 項污水處理勞務(wù)：污水經(jīng)加工處理后符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918—2002）規(guī)定的技術(shù)要求或達到相應(yīng)的國家或地方水污染物排放標準中的直接排放限值。退稅比例 70%。

 

一、 水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果作為行政處罰依據(jù)的相關(guān)規(guī)定

 

 

 

 

根據(jù)上述規(guī)定，在行政處罰中可以作為認定違法行為事實依據(jù)的監(jiān)測結(jié)果包括：在線監(jiān)測結(jié)果、現(xiàn)場即時采樣監(jiān)測結(jié)果、其他鑒定結(jié)論。

 

二、  在線監(jiān)測結(jié)果在環(huán)保行政處罰中的證據(jù)適用

 

 

 

在線監(jiān)測結(jié)果的表現(xiàn)形式為在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)是由安裝在污水處理廠的水污染源自動監(jiān)控設(shè)施對污水處理廠進行水質(zhì)監(jiān)測產(chǎn)生的實時監(jiān)控數(shù)據(jù)。根據(jù)《污染源自動監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查技術(shù)指南》的相關(guān)規(guī)定，水污染源監(jiān)控設(shè)施是指在污染源現(xiàn)場安裝的用于監(jiān)控、監(jiān)測廢水污染物排放的化學(xué)需氧量（COD_Cr）自動監(jiān)測儀、總有機碳（TOC）水質(zhì)自動分析儀、紫外（UV）吸收水質(zhì)自動監(jiān)測儀、流量監(jiān)測儀和數(shù)據(jù)采集傳輸儀，以及 pH 水質(zhì)自動分析儀、氨氮水質(zhì)自動分析儀、重金屬自動分析儀、水質(zhì)自動分瓶采樣器等設(shè)施。主要的監(jiān)控指標包括：COD（化學(xué)需氧量）、BOD（生化需氧量）、氨氮、PH 值、流量、濁度等。

 

在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)的形式上來看應(yīng)屬電子數(shù)據(jù)，目前《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》 （法釋〔2019〕19 號） （以下簡稱“《民事訴訟規(guī)則》”）第十四條 ³對電子數(shù)據(jù)的概念作出了明確規(guī)定，同時對該類型證據(jù)真實性的認定也作出了具體的區(qū)分。根據(jù)該規(guī)定第九十三條，應(yīng)當(dāng)作為電子數(shù)據(jù)真實性判斷的因素包括：1.電子數(shù)據(jù)的生成、存儲、傳輸所依賴的計算機系統(tǒng)的硬件、軟件環(huán)境是否完整、可靠；2.電子數(shù)據(jù)的生成、存儲、傳輸所依賴的計算機系統(tǒng)的硬件、軟件環(huán)境是否處于正常運行狀態(tài)，或者不處于正常運行狀態(tài)時對電子數(shù)據(jù)的生成、存儲、傳輸是否有影響；3.電子數(shù)據(jù)的生成、存儲、傳輸所依賴的計算機系統(tǒng)的硬件、軟件環(huán)境是否具備有效的防止出錯的監(jiān)測、核查手段；4.電子數(shù)據(jù)是否被完整地保存、傳輸、提取，保存、傳輸、提取的方法是否可靠；5.電子數(shù)據(jù)是否在正常的往來活動中形成和存儲；6.保存、傳輸、提取電子數(shù)據(jù)的主體是否適當(dāng)；7.影響電子數(shù)據(jù)完整性和可靠性的其他因素。

 

3 《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十四條：電子數(shù)據(jù)包括下列信息、電子文件：

（一）網(wǎng)頁、博客、微博客等網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布的信息；

（二）手機短信、電子郵件、即時通信、通訊群組等網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)的通信信息；

（三）用戶注冊信息、身份認證信息、電子交易記錄、通信記錄、登錄日志等信息；

（四）文檔、圖片、音頻、視頻、數(shù)字證書、計算機程序等電子文件；

（五）其他以數(shù)字化形式存儲、處理、傳輸?shù)哪軌蜃C明案件事實的信息。

 

結(jié)合《行政訴訟法》，并參考《民事訴訟規(guī)則》的上述規(guī)定，筆者認為在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政處罰的依據(jù)時，應(yīng)當(dāng)同時考慮在線監(jiān)測設(shè)備與數(shù)據(jù)生成、存儲、傳輸、提取的過程與方法的合法可靠性，具體分析如下：

 

（一）在線監(jiān)測設(shè)備的合法性

 

 

根據(jù)上述法律規(guī)定，安裝和使用在線監(jiān)測設(shè)備應(yīng)當(dāng)符合國家的規(guī)定和相應(yīng)規(guī)范，尤其在自動監(jiān)控設(shè)備中相關(guān)儀器的選用上。目前我國對環(huán)境保護產(chǎn)品實行認定認證制度，由中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會（以下簡稱“中環(huán)協(xié)”）進行環(huán)保產(chǎn)品認證，中國環(huán)境監(jiān)測總站（以下簡稱“監(jiān)測總站”）進行適用性檢測。在實踐中，中環(huán)協(xié)進行環(huán)保產(chǎn)品認證以監(jiān)測總站出具的適用性檢測報告作為其認證基礎(chǔ)條件。除個別省份對環(huán)保產(chǎn)品認證有強制性備案要求外，大部分省份采取自愿認證原則，而在線監(jiān)測產(chǎn)品的適用性檢測則是《污染源自動監(jiān)控管理辦法》明文規(guī)定作為儀器選用的前提條件。

 

污水處理廠在運營過程中，如選用的在線監(jiān)測產(chǎn)品未能通過適用性檢測， 相應(yīng)的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法性是否能夠認定并作為行政處罰的依據(jù)？筆者個人持否定意見。

 

2017 年 5 月生態(tài)環(huán)境部在部長信箱中對關(guān)于污染源在線監(jiān)測設(shè)備的選購問題進行了答復(fù)“我部將在以后工作中要求排污企業(yè)按照有關(guān)標準和技術(shù)規(guī)范要求安裝、建設(shè)自動監(jiān)控監(jiān)測系統(tǒng)，并積極推動、鼓勵排污企業(yè)選購符合適用性要求和相關(guān)認證的產(chǎn)品。”雖然從答復(fù)意見上看，生態(tài)環(huán)境部并未強制要求排污企業(yè)選用通過適用性檢測或認證的產(chǎn)品，但是筆者認為從確保行政處罰行為合法性角度看，未通過適用性檢測的在線監(jiān)測設(shè)備難以保障在線監(jiān)測結(jié)果的真實、準確和完整，不應(yīng)作為行政處罰的的依據(jù)。

 

（二）在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法性

 

 

根據(jù)上述規(guī)定，水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備需要與環(huán)保主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，環(huán)保部門要對自動監(jiān)控設(shè)備進行定期比對，按照《污染源自動監(jiān)測設(shè)備比對監(jiān)測技術(shù)規(guī)定（試行）》（以下簡稱“《比對監(jiān)測技術(shù)規(guī)定》”）的規(guī)定，定期比對的頻率為每年至少 4 次，每季度至少一次，有資質(zhì)的檢驗檢測單位應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定、國家標準或行業(yè)規(guī)范出具《廢水污染源自動監(jiān)測設(shè)備比對監(jiān)測報告》。自動監(jiān)測設(shè)備如沒有經(jīng)過定期比對測試形成的數(shù)據(jù)結(jié)果在行政復(fù)議或訴訟中可能因其數(shù)據(jù)不具備有效性而不被認可。

 

在此基礎(chǔ)上，根據(jù)《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》（國發(fā)[2007]36 號）第七條第（三）款規(guī)定：“實驗室比對監(jiān)測結(jié)果表明同步的自動監(jiān)測的數(shù)據(jù)質(zhì)量達不到規(guī)定時，則從本次實驗室比對監(jiān)測時間上推至上次實驗室比對監(jiān)測之間的時段按自動監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)缺失處理。”我們可以理解為如果要保證行政處罰所依據(jù)的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有效，必須確保該在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的時間應(yīng)在兩次比對監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量合格的期間內(nèi)，否則該時間段的自動監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)按照缺失處理。

 

此外，關(guān)于自動監(jiān)控設(shè)備的聯(lián)網(wǎng)，按照《水污染防治法》的規(guī)定，只有重點排污單位才對自動監(jiān)控設(shè)備的聯(lián)網(wǎng)具有法律強制性要求。但是在實踐中，為便于環(huán)保部門對污水處理單位的監(jiān)督管理，城鎮(zhèn)污水處理廠基本完成自動監(jiān)控設(shè)備的安裝與聯(lián)網(wǎng)，但是根據(jù)不同地區(qū)環(huán)保管理部門對聯(lián)網(wǎng)指標的不同要求，并非所有的自動監(jiān)控設(shè)備數(shù)據(jù)都進行了聯(lián)網(wǎng)，對于未進行聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)，環(huán)保管理部門在例行監(jiān)督檢查時通常采用現(xiàn)場取樣監(jiān)測的方式確認被檢指標是否超標，并以該現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果作為認定是否違法而進行行政處罰的依據(jù)。筆者認為，未聯(lián)網(wǎng)的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)在滿足設(shè)備合法，且定期通過比對測試的前提下，其 證據(jù)效力 應(yīng)當(dāng)被予以認可及采納，與環(huán)保部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)并不作為該在線監(jiān)測數(shù)據(jù)合法有效的前置條件。

 

（三）在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性審核

 

 

根據(jù)上述政策及規(guī)定，在環(huán)保部作出廢止《關(guān)于進一步做好污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核工作的通知》（2016 年）之前，環(huán)保部門根據(jù)《國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核辦法》（以下簡稱“《有效性審核辦法》”）的規(guī)定對污染源自動監(jiān)測設(shè)備定期進行比對測試及監(jiān)督考核，確認其在線監(jiān)測設(shè)備出具數(shù)據(jù)的有效性。

 

該辦法廢止后，根據(jù) 2017 年 9 月發(fā)布的《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》的相關(guān)規(guī)定（見上表），在實踐中比對監(jiān)測的主體由環(huán)保部門變更為重點排污單位自身，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的職責(zé)與義務(wù)也相應(yīng)轉(zhuǎn)移至重點排污單位，污水處理廠應(yīng)自行負責(zé)自動監(jiān)測設(shè)備的維護和比對，保障在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的完整和有效。

 

筆者認為 ，做出行政處罰所依據(jù)的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)是否真實、有效對于行政處罰的合法性十分重要，由污水處理廠負責(zé) 在線監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的相關(guān)規(guī)定值得商榷 ，原因如下：

 

其一，從行政處罰法的立法本意上來看，在線監(jiān)測設(shè)施本身是執(zhí)法機關(guān)確定行為人是否存在違法行為（主要是判定出水水質(zhì)是否超標）的技術(shù)手段，由行為人保證該技術(shù)手段的完整有效是否公平合理？

 

筆者認為，實踐中，污水處理廠因為出水水質(zhì)超標而被行政處罰的案例最為常見，出水水質(zhì)超標是一個可以溯源的客觀事實，污水處理廠未能保障在線監(jiān)測設(shè)備的良好運營維護或在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的完整有效，并不能據(jù)此來推定其出水水質(zhì)超標。

 

因此，如果要以在線監(jiān)測數(shù)據(jù)認定出水水質(zhì)超標，前提仍然是在線監(jiān)測設(shè)備獨立于污水處理廠的運營管理，由環(huán)保部門或其認可的第三方運營機構(gòu)負責(zé)運營維護并保證在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的完整有效。

 

如果由污水處理廠負責(zé)“確保監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效”，則不應(yīng)以在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為認定出水水質(zhì)超標的直接證據(jù)，仍然需要綜合其他證據(jù)。否則很可能出現(xiàn)，污水處理廠通過舉證證明其未能履行在線監(jiān)測設(shè)備的維護、比對義務(wù)，進而否定在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法有效和根據(jù)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)認定的水質(zhì)超標事實?；蛘咴诖嬖谒|(zhì)超標情況下，為了降低行政處罰力度，污水處理廠選擇因未保障在線監(jiān)測設(shè)備運行的行政處罰責(zé)任（《水污染防治法》第八十二條⁴），從而規(guī)避水質(zhì)超標較為嚴厲的行政處罰（《水污染防治法》第八十三條⁵ ）。

 

因此，筆者認為， 在取消有效性審核且規(guī)定由排污單位負責(zé)監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的情況下，《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條“ 經(jīng)環(huán)境保護主管部門認定的有效性數(shù)據(jù)，可以作為認定違法事實的證據(jù)。”的規(guī)定應(yīng)予以取消，不再以在線監(jiān)測數(shù)據(jù)直接作為認定違法事實的證據(jù)。

 

4 《水污染防治法》第八十二條：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令限期改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治：

（一）未按照規(guī)定對所排放的水污染物自行監(jiān)測，或者未保存原始監(jiān)測記錄的；

（二）未按照規(guī)定安裝水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，未按照規(guī)定與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，或者未保證監(jiān)測設(shè)備正常運行的；

（三）……

 

5 《水污染防治法》第八十三條違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：

（一）……

（二）超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的；

（三）……

 

其二，從證據(jù)的真實客觀性來看，上述規(guī)定出臺后，《污染源自動監(jiān)控管理辦法》及《比對監(jiān)測技術(shù)規(guī)定》仍然有效，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，比對監(jiān)測的取樣測試過程應(yīng)由有資質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)具體實施，并出具報告。

 

此外，在《比對監(jiān)測技術(shù)規(guī)定》中還對水污染自動監(jiān)測設(shè)備的各項監(jiān)測項目的監(jiān)測方法、監(jiān)測條件、取樣方式、誤差計算公式等做了明確要求和限制。

 

要求污水處理廠自行進行手工比對，由于污水處理廠并不具備相應(yīng)的檢驗檢測資質(zhì)和技術(shù)條件，如必備的工作場所和工作條件、專業(yè)設(shè)施設(shè)備、持證檢測人員以及健全的質(zhì)量管理制度等，出具的比對結(jié)果真實性及公信力應(yīng)如何保障？即使污水處理廠可以委托有資質(zhì)的機構(gòu)進行比對監(jiān)測，出具的比對監(jiān)測報告是否可以獲得行政執(zhí)法機關(guān)的認可？是否可以證明污水處理廠已經(jīng)履行了在線監(jiān)測設(shè)備維護和確保在線監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的義務(wù)？

 

綜上， 筆者認為，取消在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核和環(huán)保部門對在線監(jiān)測設(shè)備的比對監(jiān)測，由排污單位自行手工比對，實際上導(dǎo)致環(huán)保部門對于排污單位是否保障在線監(jiān)測設(shè)備的運營維護和數(shù)據(jù)完整有效缺乏法定認證程序和依據(jù)，存在較大的隨意性，在 因水質(zhì)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)超標導(dǎo)致的 行政訴訟過程中，大幅度減少了行政處罰機關(guān)的舉證責(zé)任，一定程度上需要排污單位“自證清白”，這顯然與行政處罰法的立法本意不符。

 

三、 現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果 （現(xiàn)場即時采樣監(jiān)測數(shù)據(jù)） 作為環(huán)保行政處罰的證據(jù)適用

 

 

 

(一)  現(xiàn)場監(jiān)測報告的合法性要求

 

現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果的表現(xiàn)形式通常為有資質(zhì)的檢驗監(jiān)測機構(gòu)出具的監(jiān)測報告。根據(jù)《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，獲得資質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)自身及其人員從事檢驗檢測活動，應(yīng)當(dāng)依法獨立于其出具的檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果所涉及的利益相關(guān)各方，不受任何可能干擾其技術(shù)判斷因素的影響，確保檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果的真實、客觀、準確。因此由檢驗檢測機構(gòu)對污水廠進行現(xiàn)場即時采樣從而出具的監(jiān)測結(jié)果根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第三十七條規(guī)定，通常直接作為認定行政處罰的合法依據(jù)。

 

然而，目前我國有資質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)眾多，但水平參差不齊，難以避免的會存在檢驗檢測過程違法違規(guī)、或人為干預(yù)結(jié)果的情形。根據(jù)山東省 2019 年檢驗檢測監(jiān)督檢查情況新聞發(fā)布會通報的信息顯示，山東省 2019 年對全省 442 家所有取得資質(zhì)認定的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行聯(lián)合懲戒，179 家被責(zé)令改正，有 89 家受到行政處罰，出現(xiàn)問題的比例高達 60%以上。

 

近年來，筆者代理了多起污水處理廠環(huán)保行政處罰案件，實踐中也發(fā)現(xiàn)了有資質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)出具的水質(zhì)監(jiān)測報告存在諸多錯漏，甚至關(guān)鍵數(shù)據(jù)錯誤的情形。筆者認為有資質(zhì)的 第三方檢驗檢測機構(gòu)出具的監(jiān)測報告作為直接證據(jù)時 ， 被處罰人仍然可以對檢測報告本身的合法性提出質(zhì)疑，且 在出現(xiàn)以下情況時， 裁判機關(guān)應(yīng)予以充分重視。

 

1. 監(jiān)測報告形式或內(nèi)容不符合國家或行業(yè)規(guī)定、標準、規(guī)范。比如監(jiān)測報告的名稱不符、報告內(nèi)容缺漏、樣本記錄錯誤、取樣、檢測人員重合、重要參數(shù)遺漏等。

 

2. 監(jiān)測報告的數(shù)據(jù)存在明顯邏輯錯誤或數(shù)值比例關(guān)系異常。按照行業(yè)特性，通常情況下，污水處理廠的出水水質(zhì)具備相對穩(wěn)定的水質(zhì)特性，在正常的進水及處理范圍內(nèi)，各個水質(zhì)指標之間會呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)性，當(dāng)監(jiān)測報告出現(xiàn)明顯的邏輯錯誤和比值異常（如總氮指標低于氨氮或與氨氮指標異常接近，BOD5數(shù)值超過 COD 數(shù)值等）

 

3. 監(jiān)測報告結(jié)果與在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不符。在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)污水處理廠的在線監(jiān)測結(jié)果合格而現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果異常的情況，根據(jù)《環(huán)境保護部關(guān)于污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)與現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時證據(jù)適用問題的復(fù)函》（環(huán)政法函(2016)98號），若同一時段的現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)與經(jīng)過有效性審核的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，以該現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)作為優(yōu)先證據(jù)使用，但是現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)必須符合法定的監(jiān)測標準和監(jiān)測方法。因此，在出現(xiàn)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)與現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的情況下，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)場監(jiān)測的監(jiān)測標準、監(jiān)測方法進行重點核實和驗證。

 

4. 監(jiān)測報告結(jié)果與平行取樣監(jiān)測結(jié)果不符。2020 年 3 月 24 日新實施的《污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ91.1-2019）中對現(xiàn)場平行樣品的采集作出了規(guī)定，要求對均勻樣品，凡能做平行雙樣（除現(xiàn)場監(jiān)測項目、懸浮物、石油類、動植物油類、微生物等）的監(jiān)測項目應(yīng)采集現(xiàn)場平行樣品……當(dāng)現(xiàn)場平行樣品測定結(jié)果差異較大時，應(yīng)對水樣進行復(fù)核，檢查采樣和分析過程對結(jié)果的影響。

 

在該規(guī)范頒布實施前，部分管理規(guī)范的污水處理廠在接受現(xiàn)場監(jiān)督性監(jiān)測過程中，通常也會進行平行取樣并另行委托有資質(zhì)的水質(zhì)檢驗檢測機構(gòu)出具監(jiān)測報告，如果監(jiān)測報告結(jié)果與環(huán)保部門委托的檢驗檢測機構(gòu)出具的監(jiān)測報告存在不一致之處，可能對關(guān)鍵事實（如水質(zhì)超標）的認定出現(xiàn)相反結(jié)論。

 

(二)  水樣采集過程的合法性

 

由于廢水監(jiān)測樣品具有瞬時性、不可復(fù)制性的特點，因此水樣的采集和保存可以說是現(xiàn)場即時性采樣監(jiān)測最重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，除人為修改監(jiān)測結(jié)果外，也是最容易造成監(jiān)測結(jié)果誤差的階段。

 

目前對于水樣采集、保存的技術(shù)指導(dǎo)及標準主要是依據(jù)《水質(zhì)采樣技術(shù)指導(dǎo)》（HJ494-2009）、《水質(zhì)采樣 樣品的保存和管理技術(shù)規(guī)定》（HJ493-2009），然而現(xiàn)場采樣人員采樣、保存的方法、流程是否能夠符合上述標準，我們在檢驗檢測機構(gòu)最終出具的監(jiān)測報告中是無法得知的，因此為證明采樣過程的合法性我們必須借助于現(xiàn)場采樣的取樣記錄、視頻及圖像證據(jù)。

 

目前我國就現(xiàn)場取樣情況記錄的相關(guān)法規(guī)政策如下表所示：

 

 

根據(jù)上述規(guī)定，我國法律法規(guī)雖然沒有對現(xiàn)場取樣過程進行錄像、拍照有強制性要求，但是從保障行政處罰行為的合法性和監(jiān)測報告證據(jù)效力來看，對于現(xiàn)場執(zhí)法和水樣采集進行音像記錄，保證執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理是整體鼓勵、推行的方向，且在部分省市已得到了全面推行，因此，就采樣及樣品保存的合法性考量還應(yīng)綜合當(dāng)?shù)匾苿訄?zhí)法的施行現(xiàn)狀，要求執(zhí)法部門提供現(xiàn)場取樣的視頻及圖像資料。如當(dāng)?shù)夭痪邆淙嫱菩幸苿訄?zhí)法的基礎(chǔ)，我們建議污水處理廠自身可以對監(jiān)測人員的取樣過程進行拍攝錄像 。

 

另一方面，水樣采集后的保存對于監(jiān)測分析結(jié)果的有效性和準確性有較大影響，根據(jù)《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》第三十條規(guī)定，檢驗檢測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對檢驗檢測原始記錄和報告歸檔留存，保證其具有可追溯性。原始記錄和報告的保存期限不少于 6 年。因此，在司法實踐中，如果出現(xiàn)前文所述的對監(jiān)測報告提出異議的情形時，筆者認為裁判機關(guān)有必要要求檢驗檢測機構(gòu)提供包括水樣保存在內(nèi)的原始記錄，并予以核實，對檢驗結(jié)果進行回溯。

 

(三)  監(jiān)測分析方法的合法性

 

監(jiān)測分析方法對于監(jiān)測結(jié)果的重要性是不言自喻的，監(jiān)測分析方法不適當(dāng)會導(dǎo)致監(jiān)測結(jié)果不能客觀反映水質(zhì)真實情況，尤其一些對監(jiān)測分析方法敏感度較高的污染物指標，容易出現(xiàn)失之毫厘謬以千里的結(jié)果。

 

目前第三方檢驗檢測機構(gòu)主要針對《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）（以下簡稱“《污染物排放標準》”）中規(guī)定的城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放 12 項基本控制項目進行即時性采樣監(jiān)測，監(jiān)測分析方法應(yīng)當(dāng)按照《污染物排放標準》中規(guī)定的國家環(huán)境保護標準，或由國家環(huán)境保護總局認定的替代方法、等效方法執(zhí)行。

 

四、  污水處理廠委托出具的監(jiān)測報告在環(huán)保行政處罰中的證據(jù)適用

 

 

 

根據(jù)《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法》（以下簡稱“《自行監(jiān)測公開辦法》”）第二條、第三條的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)自行監(jiān)測，是指企業(yè)按照環(huán)境保護法律法規(guī)要求，為掌握本單位的污染物排放狀況及其對周邊環(huán)境質(zhì)量的影響等情況，組織開展的環(huán)境監(jiān)測活動。企業(yè)可依托自有人員、場所、設(shè)備開展自行監(jiān)測，也可委托其他檢（監(jiān)）測機構(gòu)代其開展自行監(jiān)測。其中企業(yè)自檢結(jié)果的證明效力較弱，從證據(jù)適用角度，本文僅對污水處理廠委托第三方檢驗檢測機構(gòu)出具的監(jiān)測報告進行討論。

 

(一)  監(jiān)測結(jié)果合格能否作為環(huán)保部門行政處罰的抗辯依據(jù)

 

根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，有資質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)出具的監(jiān)測報告不存在效力高低之分。因此，理論上污水處理廠委托的第三方檢驗檢測機構(gòu)作出的監(jiān)測結(jié)果可以作為環(huán)保部門依據(jù)現(xiàn)場即時采樣監(jiān)測結(jié)果做出行政處罰的抗辯依據(jù)。但在實踐中，其作為抗辯證據(jù)的合法性往往難以被采納。主要原因如下：

 

1. 無法證明采集水樣的一致性。環(huán)保部門委托的檢驗檢測機構(gòu)在采集水樣時，均要求污水處理廠的相關(guān)人員在水樣采集記錄上簽字確認，污水處理廠雖然可以進行平行取樣，但環(huán)保部門和其委托的檢驗監(jiān)測機構(gòu)相關(guān)人員并沒有在平行樣本取樣記錄上簽字確認的義務(wù)，這造成在司法實踐中，污水處理廠難以證明其采集送檢的水樣與環(huán)保部門委托檢驗檢測機構(gòu)采集的水樣是一致的。

 

2. 無法證明送檢過程的合法性。由于污水處理廠無法事先得知環(huán)保部門的監(jiān)督性監(jiān)測時間，也無法及時委托第三方監(jiān)測機構(gòu)人員抵達現(xiàn)場進行平行取樣，因此即使污水處理廠取得平行樣，通常也需要自行送檢。

 

根據(jù)《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》第二十九條的相關(guān)規(guī)定，檢驗檢測機構(gòu)接受委托送檢的，其檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果僅證明樣品所檢驗檢測項目的符合性情況。因此，即便監(jiān)測結(jié)果合格，也僅僅能夠證明污水廠自行取樣送檢的水樣水質(zhì)合格，污水廠取樣、送檢過程的合法性第三方監(jiān)測機構(gòu)不負責(zé)，在沒有環(huán)保部門和現(xiàn)場監(jiān)測人員的簽字確認情況下，污水處理廠很難證明其送檢過程的合法性，甚至送檢水樣是否與現(xiàn)場取樣一致都可能被質(zhì)疑。

 

據(jù)此，考慮到上述實踐過程中的操作難點，污水處理廠自行委托第三方檢驗檢測機構(gòu)作出的合格監(jiān)測結(jié)果在作為抗辯依據(jù)時 僅能夠結(jié)合其他證據(jù)內(nèi)容作為輔助證據(jù)予以補充參考，而難以作為 主要的 關(guān)鍵性證據(jù) 影響案件結(jié)果 。

 

(二)  不合格的監(jiān)測結(jié)果能否作為行政處罰依據(jù)

 

污水處理廠委托第三方監(jiān)測機構(gòu)作出的監(jiān)測結(jié)果不合格，環(huán)保部門是否能夠直接依據(jù)于此對污水處理廠進行行政處罰？

 

鑒于該情形是企業(yè)對違法事實的主動確認，且有第三方監(jiān)測機構(gòu)出具的監(jiān)測報告作為佐證，在環(huán)保部門的執(zhí)法階段，筆者認為仍然有被處以行政處罰的風(fēng)險。

 

但在行政訴訟階段，企業(yè)對違法事實的主動承認是否構(gòu)成行政訴訟中的自認，法庭是否可以直接確認其自認的法律效力，在實踐中存在著諸多爭議。筆者認為，行政處罰所依據(jù)的事實應(yīng)當(dāng)是行政主體在行政訴訟前已經(jīng)被相關(guān)證據(jù)證明并得以確認，依據(jù)職權(quán)調(diào)查清楚的事實。

 

此外，《行政訴訟法》三十四條明確規(guī)定了行政主體對作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，而且根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條6規(guī)定，筆者認為即使原告對被告方的陳述表示認可，也不能必然免除被告的舉證責(zé)任，這種自認不能作為人民法院認定被訴具體行政行為合法的依據(jù)，被告仍然應(yīng)當(dāng)對“作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任”。因此， 即便被罰主體在行政訴訟前確有出具對己方不利的證據(jù)或作出不利的陳述，并不能免除行政主體依法對違法事實進行調(diào)查核實確認的程序義務(wù)，而裁判機關(guān)也不能單一的依據(jù)被罰主體在訴訟前的“自認”行為，從而作為 其 裁判的基礎(chǔ)， 免除其對行政主體行為合法性的審查與確認。

 

6 《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條 根據(jù)行政訴訟法第三十二條和第四十三條的規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。

 

五、結(jié)語

 

 

 

綜上，筆者認為，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果是污水處理廠環(huán)境行政處罰的基本依據(jù)之一，為了確保行政處罰行為的合法性，做到不枉不縱，除了要考慮其作為證據(jù)本身的合法性、適格性還需要綜合考慮其形成監(jiān)測結(jié)果過程的合法有效性。環(huán)境保護和治理是利國利民的長期事業(yè)，離不開國家行政部門和環(huán)境治理企業(yè)的共同努力，無論是環(huán)保部門的監(jiān)督執(zhí)法，還是司法機關(guān)的審理裁判，上述合法性因素都應(yīng)充分予以考量，只有環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法合法合規(guī)、有據(jù)可依、有證可查，才能確切落實環(huán)境保護的長期要求，維護包括污水處理廠在內(nèi)的環(huán)境治理企業(yè)合法權(quán)益不受侵害。